SUMARIO: I. Introducción. II. Tribunal Constitucional y tribunales ordinarios: A) Tribunal Constitucional y normas infraconstitucionales. B) El cumplimiento y ejecución de las decisiones del Tribunal Constitucional. C) Proyección sobre los casos que nos ocupan. III. Las exigencias del derecho de la UE: A) Independencia judicial y UE. B) Tribunal Constitucional, tribunales ordinarios y cuestión prejudicial. C) ¿Intenta el Tribunal Constitucional limitar la facultad de los tribunales ordinarios para plantear cuestiones prejudiciales? IV. Conclusión.
I. Introducción
El conflicto abierto entre el Tribunal Constitucional (TC), por una parte y, por otra parte la Audiencia Provincial de Sevilla (APS) al hilo de las sentencias dictadas en el caso de los EREs; y el TSJ de Madrid en relación a una decisión sobre anulación de un laudo arbitral; tiene un enorme interés. Como vamos a ver, no solamente permitirá testar las relaciones entre los tribunales españoles y el Tribunal de Luxemburgo, sino que también será relevante para el análisis de las relaciones entre el Tribunal Constitucional y la jurisdicción ordinaria; tanto en lo que se refiere a los límites del Tribunal en la resolución de los recursos de amparo como en lo que se refiere a la tutela de su propia competencia y las vías de las que dispone para la ejecución de sus resoluciones. Examinaremos todos estos aspectos a continuación; comenzando por los puramente internos; esto es, los relativos a las relaciones entre el Tribunal Constitucional y los tribunales ordinarios para de ahí pasar a la dimensión europea.
En ambos casos, la chispa que enciende la disputa es el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Luxemburgo en relación a doctrina constitucional. En el caso del TSJ de Madrid, la cuestión se plantea por medio de Auto de 20 de marzo de 2025, tras haber anulado el TC por medio de su sentencia 146/2024, de 2 de diciembre, la del TSJ de Madrid 66/2021, de 22 de octubre, que había anulado parcialmente un laudo arbitral por no haber aplicado este último el art. 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), las normas con él concordantes y la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJ) en materia de derecho de la libre competencia. La sentencia del TC ordenaba retrotraer el procedimiento al momento anterior a dictar sentencia para que el TSJ de Madrid aplicara la doctrina del TC en la materia en una nueva decisión sobre el recurso de nulidad contra el laudo arbitral. Antes, sin embargo, de dictar dicha sentencia, el TSJ de Madrid se dirige al Tribunal de Luxemburgo para que éste determine si la doctrina sentada por el TC en su sentencia 146/2024 es acorde o no con el Derecho de la UE.
A continuación, pueden consultarse la STSM de 22 de octubre de 2021, la STC 146/2024 y el ATSJM de 20 de marzo de 2025.
En el caso de la Audiencia de Sevilla, el origen del conflicto es la sentencia de 19 de noviembre de 2019 en la que fueron condenados por prevaricación y malversación varios implicados en el conocido como caso de los EREs. El Tribunal Supremo revisó la decisión, absolviendo parcialmente a algunos de los acusados o reduciendo las penas, pero mantuvo que los hechos, en su conjunto debían ser calificados como prevaricación y, en algunos casos, malversación. Los condenados presentaron recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, quien en una serie de sentencias (93/2024, 94/2024, 95/2024, 96/2024, 97/204, 98/2024, 99/2024, 100/2024, 102/2024 y 103/2024). Estas sentencias exculparon a quienes habían diseñado el sistema que permitió el desvío de fondos públicos ya que el TC entendía que no puede cometerse prevaricación en el marco del proceso legislativo y que tampoco existe malversación si hay una voluntad genérica de desvío de fondos, pero ésta voluntad no existe respecto a los casos específicos en que se producen las ayudas concretas. La STC 101/2024, sin embargo, negó el amparo a quien había ejecutado materialmente el desvío de fondos públicos, Juan Márquez Contreras, director general de trabajo de la Junta de Andalucía. Las sentencias del TC anulan las sentencias dictadas por la AP de Sevilla y el TS, por lo que el caso ha de volver a la Audiencia de Sevilla, que deberá dictar nueva sentencia teniendo en cuenta la doctrina constitucional. Esta AP, sin embargo, por providencia de 18 de marzo de 2025, concede un plazo de audiencia a las partes de diez días para que aleguen lo que estimen oportuno sobre el planteamiento de una cuestión prejudicial al Tribunal de Luxemburgo con el fin de determinar si la doctrina constitucional que han de aplicar es compatible con el derecho de la UE.
A continuación pueden consultarse la sentencia de la AP de Sevilla de 19 de noviembre de 2019, la sentencia del Tribunal Supremo que resuelve el recurso planteado contra la anterior, dos de las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en los recursos de amparo planteados y la providencia en la que se anuncia la intención de plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Luxemburgo.
II. Tribunal Constitucional y tribunales ordinarios
A) Tribunal Constitucional y normas infraconstitucionales
En los dos casos que nos ocupan, se plantea la cuestión de la relación entre la jurisdicción constitucional y la ordinaria; tanto en lo que se refiere a la forma en que las decisiones del Tribunal Constitucional vinculan al resto de órganos jurisdiccionales, como a los límites de la jurisdicción constitucional cuando ha de interpretar y aplicar normativa infraconstitucional. Comenzaremos por este último problema para pasar luego al tema de la forma en que los órganos jurisdiccionales quedan vinculados por las decisiones y doctrinal constitucional.
El Tribunal Constitucional no forma parte del Poder Judicial. Es un órgano jurisdiccional diferenciado, sometido tan solo a la Constitución y a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) que tiene unas competencias específicas: recurso y cuestión de inconstitucionalidad contra leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley, recurso de amparo por vulneración de ciertos derechos fundamentales y libertades públicas, determinados conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, entre Comunidades Autónomas o entre órganos constitucionales del Estado, así como en los conflictos en defensa de la autonomía local, la declaración de constitucionalidad de los tratados internacionales, del control previo de inconstitucionalidad, de la impugnación por el Gobierno de actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas y de la verificación de los nombramientos de los magistrados del Tribunal Constitucional (artículo segundo de la LOTC). En principio, el Tribunal Constitucional no aplica la ley ordinaria (aunque, como veremos, hay excepciones a esto), incluyendo en la ley ordinaria también los convenios internacionales y demás normas de origen internacional en vigor en España; correspondiendo esta última función a los jueces y tribunales integrados en el Poder Judicial; aunque, forzosamente, el Tribunal Constitucional tendrá que interpretarla en aquellos casos en los que se plantee el contraste entre ésta y la Constitución. De igual forma, el Tribunal Constitucional no es una instancia que revise las decisiones judiciales de los órganos jurisdiccionales integrados en el Poder Judicial, con la única excepción del recurso de amparo constitucional, si bien en este caso la revisión ha de limitarse a la determinación de si se ha producido una vulneración de alguno de los derechos fundamentales o libertades públicas que abren la vía de este amparo constitucional.
Aunque el recurso de amparo no abre directamente una vía para la aplicación de la ley ordinaria por parte del Tribunal Constitucional, el hecho de que haya de entrar en si se ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías (art. 24 de la Constitución) permite una revisión de la interpretación y aplicación que de las normas infraconstitucionales hayan hecho los tribunales ordinarios. La vía de razonamiento sería como sigue: el derecho a la tutela judicial incluye el de una sentencia correctamente fundada; si el razonamiento de la sentencia es arbitrario no se habría dado satisfacción a ese derecho. De igual forma, la aplicación del art. 25 de la Constitución (principio de legalidad penal) permite entrar en la forma en que los órganos jurisdiccionales han aplicado la ley; aunque tan solo para determinar si dicha aplicación responde a las exigencias del art. 25 de la Constitución.
Es obvio que no puede establecerse un límite taxativo en estas incursiones del Tribunal Constitucional en la aplicación que hayan hecho los tribunales ordinarios de la legalidad ordinaria. El debate sobre dónde acaba el tema constitucional y dónde empieza el de legalidad ordinaria nunca tendrá una respuesta definitiva. Será la doctrina constitucional la que vaya fijando esos límites; aunque, por las razones que iremos viendo, siempre sería aconsejable una aproximación cautelosa, ya que si el Tribunal Constitucional se convirtiera en una instancia añadida a las ya existentes podrían darse ciertas disfunciones; entre otras, la posibilidad de utilizar la vía del recurso de amparo para favorecer a determinados ciudadanos frente a otros. Esto sería consecuencia de la extraordinaria parquedad con la que se admiten los recursos de amparo constitucional. La inmensa mayoría de ellos son rechazados sin llegar a entrar en si se ha producido o no una vulneración de un derecho fundamental por parte de la jurisdicción ordinaria. El criterio de admisión es que el asunto tenga una «especial transcendencia constitucional», criterio que, obviamente, puede utilizarse con bastante libertad. En la memoria del Tribunal Constitucional correspondiente al año 2024, consta que 154 recursos de amparo fueron admitidos y 8.849 inadmitidos. De estos, 4.772 por falta de especial transcendencia constitucional; esto es, habiendo alegado el recurrente que existía transcendencia constitucional en la resolución del amparo, el Tribunal entendió que no existía tal transcendencia. Como veremos más adelante, existen otras razones que aconsejan esa prudencia en la entrada del Tribunal Constitucional en la aplicación de las normas infraconstitucionales. En cualquier caso, no puede haber control por parte de otro órgano jurisdiccional al criterio seguido por el Tribunal Constitucional en este asunto. Al no caber recurso ante otro órgano jurisdiccional contra las decisiones del Tribunal Constitucional, el criterio que servirá será el de éste. Como decía un profesor que tuve de Derecho Constitucional, «los tribunales superiores tienen razón porque tienen la última palabra, no tienen la última palabra porque tengan razón«.
Aunque no tenga que ver directamente con el tema que nos ocupa, llegados a este punto conviene también comentar que la posición de los tribunales ordinarios respecto a la norma constitucional no es simétrica a la que tiene el Tribunal Constitucional en relación a las normas infraconstitucionales. Los jueces y tribunales integrados en el Poder Judicial interpretan y aplican la Constitución de manera natural; tan solo han de recurrir al Tribunal Constitucional cuando se encuentran ante una norma de rango legal que no admite una interpretación constitucionalmente conforme -según entiende el órgano jurisdiccional ordinario- y, a la vez que la inaplican, han de plantear al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad para que sea éste el que se pronuncie sobre la adecuación a la Constitución de la norma controvertida. Eso sí, en la interpretación y aplicación de la Constitución han de ajustarse a lo establecido por el Tribunal Constitucional en su jurisrpudencia, tal y como se deriva de lo previsto en el art. 5.1 de la LOPJ. Esta es una cuestión que se planteó en el caso sobre arbitraje del que conoció el TSJ de Madrid.
En definitiva, aunque pudiera pensarse como punto de partida en un Tribunal Constitucional ocupado de la interpretación y aplicación de la Constitución y una jurisdicción ordinaria dedicada a la interpretación y aplicación de las normas infraconstitucionales; la realidad no es ésta. La jurisdicción ordinaria interpreta y aplica la Constitución y el Tribunal Constitucional entra en cuestiones de legalidad ordinaria; si bien resultaría aconsejable que esta entrada, que ha de limitarse a lo que sea relevante desde una perspectiva constitucional, se hiciera de una forma moderada, evitando que el Tribunal Constitucional se convierta en una instancia más ante la recurrir tras el Tribunal Supremo o los Tribunales Superiores de Justicia.
B) El cumplimiento y ejecución de las decisiones del Tribunal Constitucional
Según el art. 164 de la Constitución no cabe recurso alguno contra las sentencias del Tribunal Constitucional. Esta prohibición de control jurisdiccional sobre la actividad del TC se hizo todavía más intensa tras la reforma de la LOTC del año 2007, que modificó el artículo cuarto de esta ley para incluir la previsión expresa de que las «resoluciones del Tribunal Constitucional no podrán ser enjuiciadas por ningún órgano jurisdiccional del Estado». La reforma se produjo tras una decisión de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo que condenó a los magistrados del Tribunal Constitucional al pago de una indemnización de 5.500 euros en favor de un abogado que había visto inadmitido un recurso de amparo. Posteriormente, el propio Tribunal Constitucional, aunque con una composición de magistrados diferente, resolvió el recurso de amparo planteado por los condenados y anuló la sentencia del Tribunal Supremo. A continuación pueden consultarse tanto la sentencia del TS como la posterior del TC.
El caso tiene su origen en un previa demanda contra el Tribunal Constitucional, presentada ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en la que se solicitaba que se convocara concurso para todas las plazas de letrados del TC que estuvieran nombrado por el sistema de libre designación. Pese a que el TS desestimó la demanda, admitió su competencia para resolver sobre lo solicitado y la sentencia incluyó el voto particular de dos magistrados que consideraban que el Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional era ilegal. Aquí puede consultarse esa sentencia.
Las tensiones entre el TC y el TS no se limitaron a estos casos y acabaron resolviéndose mediante la mencionada reforma de la LOTC del año 2007 que prohibió que cualquier órgano jurisdiccional revisara las decisiones del TC. Podría debatirse sobre la corrección de ese planteamiento y las dudas que puede plantear, incluso desde la perspectiva del Convenio Europeo de Derechos Humanos; pero a los fines que aquí interesan, basta con constatar que no es posible que los jueces y tribunales ordinarios controlen las decisiones del Tribunal Constitucional. Como veremos, esta dimensión algo tiene que ver con los casos que nos ocupan.
Así pues, las decisiones del TC no podrán ser enjuiciadas por los órganos jurisdiccionales integrados en el Poder Judicial; pero estos últimos serán necesarios para dotar de eficacia a las decisiones del Tribunal Constitucional; tal y como veremos inmediatamente. En los casos que nos ocupan, el problema de fondo ante el que nos encontramos pudiera parecer el de ejecución de decisiones constitucionales (esto es, provenientes del Tribunal Constitucional) aunque, como veremos, esta afirmación ha de ser objeto de alguna matización.
La ejecución de las decisiones del Tribunal Constitucional y de los órganos equivalentes en otros países plantea ciertos problemas, porque, por lo general, van dirigidas a altas instituciones del Estado, autoridades u órganos constitucionales sobre los que el ejercicio de la coerción es o imposible o extraordinariamente difícil. En el caso de España, estas dificultades se hicieron muy presentes entre los años 2014 y 2017, cuando las autoridades de la Comunidad Autónoma de Cataluña se negaron sistemáticamente a acatar las decisiones del Tribunal Constitucional en relación al procés secesionista. Esas dificultades motivaron una reforma de la LOTC sobre la que se pronunció la Comisión de Venecia en un interesante documento que aporta luz sobre estas dificultades de ejecución de los mandatos de los tribunales constitucionales.
Me ocupé entonces de esas dificultades en esta entrada; pero ahora no volveré sobre ello porque el conflicto que nos ocupa no se plantea entre el Tribunal Constitucional y el Estado, una Comunidad Autónoma, el Gobierno o alguna de las Cámaras; sino que que, tanto en el caso de la AP de Sevilla como en el del TSJ de Madrid, estamos ante la ejecución de una resolución dictada en el marco de un recurso de amparo contra una decisión de la jurisdicción ordinaria; por lo que nos centraremos en las particularidades que plantea dotar de eficacia a este tipo de decisiones.
Lo primero que hay que señalar es que el Tribunal Constitucional tiene un margen bastante amplio para, en la propia sentencia en la que se declara el amparo, adoptar las medidas que estime necesarias para restituir el derecho vulnerado. Así se desprende del artículo 55.1.c) de la LOTC, donde se establece que la sentencia que otorgue el amparo, además de la declaración de nulidad de la decisión, acto o resolución que haya impedido el pleno ejercicio de los derechos o libertades protegidos y del reconocimiento del derecho o libertad pública podrá pronunciarse sobre el «restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad con la adopción de las medidas apropiadas, en su caso, para su conservación». Esta capacidad de restablecimiento convierte al Tribunal Constitucional en un órgano jurisdiccional que no solamente interpretará la legislación ordinaria, sino que la aplicará, pues tal restablecimiento exigirá seguir lo establecido en las normas aplicables al caso, que pueden ser electorales, procesales o de cualquier otro tipo.
No es habitual que el TC utilice esta habilitación del art. 55.1.c) de la LOTC para ir más allá de la anulación, por ejemplo, de la sentencia o sentencias que habían incurrido en vulneración del derecho o libertad fundamental objeto de amparo; pero existen ejemplos de ello. Así, en la STC 5/1983, de 4 de febrero, el TC no se limitó a anular el acuerdo de un ayuntamiento que había cesado a un concejal, sino que acordó también «restablecerlo en toda su integridad en el cargo de Concejal», para lo que tuvo que aplicar no solamente el art. 23 de la Constitución (derecho a la participación política), sino también el art. 11.7 de la Ley de Elecciones Locales (FJ 6 y en la STC 114/1989, de 22 de junio se ordenó la readmisión de un trabajador «con todo lo demás que procede en los casos de despido nulo con nulidad radical». En estas decisiones, el Tribunal Constitucional sustituyó la función del juzgador que debería, tras haberse anulado la sentencia original, haber vuelto a pronunciar otra de acuerdo con la doctrina establecida por el TC. Ahora bien, son ejemplos extraordinariamente raros; lo que implica que el TC prefiere, en los casos de amparo, devolver el caso al tribunal de origen y no sustituir la función de éste; aunque conviene dejar apuntado que el art. 55.1.c) de la LOTC le habilitaría para ir más allá, tal y como ha hecho en algunos casos.
En los que nos ocupan, sin embargo, no ha sido ésta la opción del TC; sino que, como es habitual en él, una vez declarada la vulneración del derecho fundamental y la nulidad de la sentencia que lo había infringido, debe ser el tribunal de origen el que vuelva a dictar sentencia. Dictar esta nueva sentencia, en tanto en cuanto deriva de lo establecido en la del TC que otorga el amparo es una forma de dar cumplimiento a ésta; o, si se prefiere, de ejecución de la misma. Ahora bien, en el momento en el que el juzgador ha de dictar una nueva resolución no puede estar sometido a instrucciones de nadie, ni siquiera del TC, puesto que de ser así se rompería la manifestación esencial de la independencia judicial, que no es otra que el sometimiento del juez o del tribunal exclusivamente a la ley. Este es un principio básico del Estado de Derecho que en nuestra Constitución recoge su art. 117.1.
Es cierto que la doctrina del Tribunal Constitucional obliga a todos los órganos jurisdiccionales (art. 5.1 de la LOPJ), pero esa doctrina constitucional no puede confundirse con presuntas órdenes o instrucciones del Tribunal Constitucional, que son absolutamente incompatibles con la independencia judicial. El Tribunal Constitucional, al dictar la sentencia de amparo puede, según establece el art. 55.1.c) de la LOTC, ir más allá de la anulación de la decisión judicial que no ha respetado el derecho fundamental; pero si tal sentencia de amparo lo que establece es que el tribunal competente ha de dictar una nueva resolución, la función del TC concluye ahí, sin que pueda fiscalizar de manera directa el contenido de la resolución que se ha de dictar. Si el órgano jurisdiccional no siguiera la doctrina constitucional, si cabe recurso contra su resolución podría revisarse la aplicación hecha por aquél y, si de la inaplicación de dicha doctrina se derivara la vulneración de un derecho fundamental, cabría plantear también recurso de amparo ante el propio Tribunal Constitucional; pero no sería de recibo que el TC diera instrucciones directas a un órgano jurisdiccional que ha de dictar una resolución sobre el fondo del asunto; ni siquiera cuando esa decisión es el resultado de una sentencia dictada en el marco de un recurso de amparo constitucional.
Entiendo que en esta clave ha de interpretarse el art. 92.4 de la LOTC, que establece que en caso de advertirse que una resolución del TC estuviera siendo incumplida, el Tribunal podría requerir a instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares para que informe sobre el cumplimiento de la resolución. Tras ese informe, el TC puede ordenar la imposición de multas coercitivas, suspensión de funciones de autoridades o empleados públicos, la ejecución sustitutoria o deducir testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder. Como puede apreciarse, no se menciona a los jueces o tribunales de una manera específica y sería un error que pudieran estar comprendidos entre los destinatarios del precepto porque, como se ha indicado, es contrario al Estado de Derecho cualquier interferencia en la labor de juzgar.
Entiendo que el art. 92.1 de la LOTC tampoco habilita a dictar este tipo de instrucciones. Este precepto establece que el TC velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones y que podrá disponer en la sentencia o resolución, o en actos posteriores, quién ha de ejecutarla, qué medidas de ejecución son necesarias y resolver las incidencias de ejecución. Cuando el contenido de la decisión del TC es la anulación de una resolución judicial, derivándose de ello la necesidad de dictar una nueva resolución, no cabe adoptar más medida de ejecución. Otra cosa es que la sentencia incluya medidas positivas que precisen una ejecución específica por parte de autoridades, empleados públicos o particulares, en cuyo caso tendría sentido la adopción de medidas específicas, la aparición de incidentes de ejecución y la posibilidad de requerir a quienes estuvieran obligados a dar cumplimiento a la resolución; pero cuando dicha ejecución se concreta en la adopción de una decisión judicial, el Tribunal Constitucional no debería intervenir.
C) Proyección sobre los casos que nos ocupan
En los casos que nos ocupan, la discrepancia entre el Tribunal Constitucional, la AP de Sevilla y el TSJ de Madrid surge de la posible contradicción entre la doctrina sentada por el TC y el Derecho de la UE. El TSJ de Madrid ya ha planteado cuestión prejudicial en relación al tema y la AP de Sevilla ha dado plazo a las partes para que aleguen lo que estimen oportuno sobre la posibilidad de plantear dicha cuestión prejudicial. Obviamente, el TC asumirá que la doctrina sentada en sus sentencias relativas al caso de los EREs y en la 146/2024, sobre la anulación de un laudo arbitral, se ajustan al derecho de la UE. De hecho, en esta última decisión, la STC 146/2024, se hace referencia expresa a las decisiones del Tribunal de Luxemburgo relevantes para el caso. Ahora bien, el TSJ de Madrid entiende que esa doctrina constitucional no se ajusta a lo que se deriva del derecho de la UE y de la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo y en el caso de la AP de Sevilla, si bien aún no se ha planteado la cuestión prejudicial y, por tanto, no hay una afirmación rotunda sobre esa contradicción entre la doctrina constitucional y el derecho de la UE; del dictado de la providencia de 18 de marzo de 2025 y del contenido de ésta se deriva que la Audiencia tiene, al menos, dudas sobre la compatibilidad entre las decisiones dictadas por el TC en el caso de los EREs y el derecho de la UE.
No se trata aquí de examinar si esa contradicción entre la doctrina constitucional que han de aplicar tanto el TSJ de Madrid como la AP de Sevilla y el TSJ de Madrid y el derecho de la UE existe o no; puesto que aquí lo que intento es determinar si el TC dispone de algún mecanismo para obligar a los órganos jurisdiccionales integrados en el Poder Judicial a seguir la interpretación del derecho de la UE que hace el TC. Tal y como se había adelantado, en este epígrafe examinaremos el problema desde la perspectiva del derecho español de origen interno y en el siguiente nos detendremos en el punto de vista del derecho europeo. Así pues, hemos de verificar aquí si existen mecanismos en el derecho español que permitan imponer a los tribunales ordinarios la interpretación que hace el TC del derecho de la UE.
En primer lugar, tal y como habíamos visto, la LOTC prohíbe que los órganos jurisdiccionales enjuicien las decisiones del TC. Esta prohibición de enjuiciamiento es general y, por tanto, va más allá de la obligación que tienen los jueces y tribunales de aplicar la Constitución y los principios constitucionales de acuerdo con la jurisprudencia del TC (art. 5.1 de la LOPJ). Ya se había dejado apuntado que este «blindaje» de las decisiones del Tribunal Constitucional podría plantear algunos problemas, puesto que limita el acceso a los tribunales cuando se trata de resoluciones del TC que tienen un carácter más administrativo que jurisdiccional; pero no cabe duda de que es, en la actualidad, derecho positivo que, por tanto, vincula a todos, incluidos los jueces y tribunales.
De acuerdo con lo que se acaba de ver, y sin entrar a considerar las obligaciones que se derivan del Derecho de la UE (de las que nos ocuparemos en el siguiente epígrafe), el intento por parte, tanto de la AP de Sevilla como del TSJ de Madrid, de apartarse de lo establecido por el TC en las sentencias de los EREs como en la 146/2024 podría interpretarse como un enjuiciamiento de tales decisiones y, por tanto, una vulneración del art. 4.2 de la LOTC. A partir de aquí, no sería imposible que el TC anulara tanto la providencia de la AP de Sevilla de 18 de marzo de 2024 como el Auto del TSJ de Madrid de 20 de marzo de 2025 en uso de la facultad que le confiere los arts. 4.1 y 92.1 de la LOTC. A la luz de estos preceptos, cobra sentido la solicitud, hecha por el Tribunal Constitucional a la AP de Sevilla, de remisión de la providencia en la que anuncia la posibilidad de plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Luxemburgo.
La solicitud podría ser el paso previo a la anulación de la providencia, impidiendo así el planteamiento de la cuestión prejudicial por parte de la AP de Sevilla. Desde mi perspectiva, estaríamos ante una injerencia del Tribunal Constitucional en el ejercicio de la función jurisdiccional inadmisible, incluso al margen de las exigencias del Derecho de la UE; pero el tenor literal de la LOTC lo podría permitir, lo que, en el fondo, no hace más que confirmar que ese tenor literal no se corresponde con las exigencias del Estado de Derecho; pero no profundizaremos en esto ahora.
En definitiva, de lo que se ha visto hasta ahora resulta que en el marco de los recursos de amparo, la literalidad de la LOTC permitiría que el TC sustituyera a la jurisdicción ordinaria en la reparación del derecho fundamental vulnerado. El TC, hasta ahora, ha utilizado con extraordinaria mesura esta posibilidad; pero no sería imposible que se volviera más «intervencionista» en el futuro, sobre todo en un marco de tensión entre el Constitucional y los tribunales ordinarios. Ahora bien, si la decisión del Tribunal Constitucional se ha «limitado» a anular la decisión o las decisiones judiciales previas y es preciso adoptar una nueva resolución sobre el asunto, cualquier intromisión del Tribunal Constitucional en la actividad de los órganos jurisdiccionales competentes para tal adopción sería contraria a principios básicos del Estado de Derecho. El órgano jurisdiccional, por su parte, estaría obligado a seguir la doctrina constitucional en lo que se refiere a la interpretación de la Constitución y, además, tendría prohibido enjuiciar cualquier aspecto de la decisión del Tribunal Constitucional. Desde esta perspectiva, el planteamiento de una cuestión prejudicial podría entenderse como un cuestionamiento del Tribunal Constitucional y, por tanto, abrir la puerta a los mecanismos que establecen los arts. 4.1 y 92.1 de la LOTC (nulidad de las decisiones que cuestionara lo actuado por el Tribunal Constitucional).
III. Las exigencias del derecho de la UE
A) Independencia judicial y UE
Al derecho de la UE no le es indiferente la organización judicial en los estados miembros. El art. 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) declara que la Unión se fundamenta en una serie de valores que incluyen el Estado de Derecho. Aunque el TUE no define este concepto, «Estado de Derecho», existe consenso en que no puede hablarse de él si no existe un sistema de justicia independiente. El art. 19 del TUE, en la misma línea, impone a los estados miembros establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el derecho de la Unión. De esta forma, los órganos jurisdiccionales nacionales se integran en el sistema judicial europeo, debiendo cumplir con los requisitos del derecho de la UE ya que quienes en primer lugar han de aplicar la normativa europea son esos tribunales nacionales, como consecuencia de la primacía y el efecto directo del derecho de la UE. El art. 47 de la Carta de Derechos Fundamentales concreta aún más estas exigencias en relación al sistema judicial, indicando que los jueces han de ser independientes, imparciales, establecidos previamente por la ley (art. 47 de la Carta). Además, se incluyen previsiones sobre la presunción de inocencia, los derechos de defensa y los principios de legalidad y proporcionalidad; así como el non bis in idem.
Debemos detenernos un momento en la idea anterior. El derecho de la UE tiene no solamente primacía sobre el derecho de origen interno de los estados miembros, sino que también goza de efecto directo; esto es, los tribunales domésticos lo aplican como derecho propio sin necesidad de ninguna intermediación. Los jueces y tribunales nacionales son también jueces y tribunales europeos y, por esa razón, la organización judicial debe ajustarse a los principios y valores del derecho de la UE. En esta línea es importante tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo, que, en varias ocasiones, ha concretado ciertas exigencias del sistema judicial:
1- Garantía económica de la independencia judicial (STJ de 27 de febrero de 2018, C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117).
2- La discrecionalidad del poder ejecutivo en la decisión sobre la jubilación de los jueces no es compatible con la necesaria independencia judicial (STJ de 24 de junio de 2019, C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531).
3- Un tratamiento diferente de los jueces en función del género compromete tanto la igualdad como la independencia judicial (STJ de 5 de noviembre de 2019, C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924).
4- Las sanciones disciplinarias a los jueces solo pueden imponerse por órganos que gocen de independencia respecto a los poderes ejecutivo y legislativo (STJ de 19 de noviembre de 2019, ECLI:EU:C:2019:982).
5- Necesidad de que el órgano que realiza los nombramientos judiciales sea independiente (STJ de 2 de marzo de 2021, C-824/18, ECLI:EU:C:2021:153).
6- Los mecanismos de nombramientos judiciales han de respetar no solamente la sustancia, sino también la apariencia de la independencia judicial (STJ de 20 de abril de 2021, C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311).
7- Un sistema disciplinario de los jueces controlado por el poder político infringe los principios de independencia e imparcialidad judicial (STJ de 15 de julio de 2021, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596).
8- Es legítimo condicionar los fondos europeos al respeto al Estado de Derecho, incluida la independencia judicial (STJ 157/21 de 16 de febrero de 2022, C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98).
Estas decisiones están analizadas con más detalle en este trabajo:
Estas exigencias de independencia también alcanzan al Tribunal Constitucional o equivalentes, al menos en lo que se refiere a su relación con los órganos jurisdiccionales ordinarios. En este sentido, es muy interesante la STJ (Gran Sala) de 21 de diciembre de 2021 (asuntos acumulados C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 y C-840/19, ECLI:EU:C:2021:1034).
En este caso se plantea la compatibilidad con el derecho de la UE de la normativa nacional que obliga a los jueces y tribunales a seguir la doctrina del Tribunal Constitucional. El Tribunal de Luxemburgo mantiene que corresponde a los estados organizar el sistema judicial como prefieran; pero siempre respetando las exigencias del derecho de la UE (número 216). De acuerdo con esto, puede existir un tribunal constitucional separado de la jurisdicción ordinaria; pero si ese tribunal constitucional tiene la competencia de aplicar derecho de la UE, entonces tiene que ajustarse a los requisitos de independencia e imparcialidad como cualquier otro órgano jurisdiccional; lo que debería acabar conduciendo a descartar cualquier duda en los justiciables sobre la «impermeabilidad del órgano de que se trata frente a elementos externos» (número 225); además, «debe garantizarse la independencia de los tribunales en particular frente a los poderes legislativo y ejecutivo» (número 228). De esta forma, concluye el Tribunal de Luxemburgo (número 230):
«En estas circunstancias, los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y la Decisión 2006/928 no se oponen a una normativa o a una práctica nacional según la cual las resoluciones del tribunal constitucional vinculan a los órganos jurisdiccionales ordinarios, siempre que el Derecho nacional garantice la independencia de dicho tribunal constitucional, en particular respecto de los poderes legislativo y ejecutivo, tal como exigen esas disposiciones. En cambio, si el Derecho nacional no garantiza tal independencia, estas disposiciones del Derecho de la Unión se oponen a esa normativa o a esa práctica nacional, ya que el tribunal constitucional no puede garantizar la tutela judicial efectiva exigida por el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo».
Como puede apreciarse, de acuerdo con el derecho de la UE, la vinculación de los tribunales ordinarios por la doctrina del Tribunal Constitucional está condicionada a que éste último sea independiente de los poderes legislativo y ejecutivo. Es decir, desde el derecho de la UE se puede establecer un límite relevante no solamente a la prohibición de enjuiciamiento de las resoluciones del TC que, como hemos visto, recoge el art. 4.2 de la LOTC, sino incluso, al art. 5.1 de la LOPJ; al menos en aquellos supuestos en los que la doctrina constitucional haya de aplicarse en relación a casos para los que es relevante el derecho de la UE. En el caso relativo a la anulación de un laudo arbitral por el TSJ de Madrid, por ejemplo, vemos cómo la interpretación del art. 24 de la Constitución que hace el TC se vincula con la aplicación del art. 101 y concordantes del TFUE, por lo que cualquier incidencia de dicha doctrina constitucional en el caso debería pasar por el filtro de la independencia del TC respecto a los poderes legislativo y ejecutivo. Ahora bien, el mero hecho de que los miembros del TC sean nombrados por los poderes legislativo y ejecutivo no es susceptible de crear una situación de dependencia ni suscitar dudas sobre su imparcialidad si, una vez nombrados, no están sometidos a presión algunas y no reciben instrucciones en el ejercicio de sus funciones (número 233).
Aparte de lo anterior, en la misma sentencia, el Tribunal de Luxemburgo indica que la primacía del derecho de la UE no puede verse afectada por la necesidad de que los tribunales ordinarios sigan la doctrina del tribunal constitucional. Si el juez nacional entiende que la doctrina constitucional es contraria al derecho de la UE ha de dar preferencia a éste, por lo que «una doctrina o práctica nacional según la cual las sentencias del tribunal nacional vinculan a los órganos jurisdiccionales ordinarios, cuando estos últimos consideran, a la luz de una sentencia dictada en un procedimiento prejudicial por el Tribunal de Justicia, que la jurisprudencia derivadas de esas sentencias constitucionales es contraria al Derecho de la Unión, puede impedir a dichos órganos jurisdiccionales garantizar la plena eficacia de ese Derecho» (número 259). En la misma línea, la STJ de 22 de febrero de 2022 (C-430/21, ECLI:EU:C:2022:99) estableció que es contraria al Derecho de la UE una normativa o práctica nacional «con arreglo a la cual los órganos jurisdiccionales ordinarios de un Estado miembro no están facultados para examinar la compatibilidad con el Derecho de la Unión de una norma nacional que el tribunal constitucional de ese Estado miembro ha declarado conforme con una disposición constitucional nacional que impone el respeto del principio de primacía del Derecho de la Unión». A partir de lo anterior, también es contraria al derecho de la UE «una normativa o práctica nacional que permite exigir responsabilidad disciplinaria a un juez nacional por el hecho de que este haya aplicado el Derecho de la Unión, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, apartándose de la jurisprudencia del tribunal constitucional del Estado miembro de que se trate, incompatible con el principio de primacía del Derecho de la Unión».
Es claro, a partir de esta sentencia, que la imposibilidad de que los tribunales ordinarios enjuicien las decisiones del Tribunal Constitucional ha de encontrar una excepción en los casos de aplicación del derecho de la UE.
De acuerdo con lo que hemos visto, el derecho de la UE impone la necesidad de que el TC reúna los requisitos de independencia que el Tribunal de Luxemburgo viene imponiendo a los órganos jurisdiccionales ordinarios para que su doctrina pueda vincular a estos últimos. En otro caso, esa imposición no sería acorde con el derecho de la UE. Además, esta imposición de la doctrina constitucional no tiene por efecto privar de primacía al derecho de la UE. En el siguiente epígrafe examinaremos otro aspecto relevante: el papel de la cuestión prejudicial y la forma en que (no) puede limitarse a los órganos jurisdiccionales nacionales en su planteamiento.
B) Tribunal Constitucional, tribunales ordinarios y cuestión prejudicial
Tal y como habíamos visto, el derecho de la UE ha de ser aplicado directamente por los jueces y tribunales. Ahora bien, el Tribunal de Luxemburgo es el intérprete último del derecho europeo. De acuerdo con el art. 19 del TUE «garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados» y la doctrina del propio Tribunal lo ha dejado claro. Así, en las Conclusiones del Abogado General Sr. Lagrange en el caso Costa vs. ENEL, del año 1964 se incidió en la relación entre primacía y efecto directo y la función del Tribunal de Luxemburgo. Más recientemente, la sentencia Achmea, del año 2018, recordó el papel que tienen los tribunales nacionales y el Tribunal de Luxemburgo en la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión, hasta el punto de excluir el arbitraje de inversiones en los conflictos que pudieran surgir entre inversores de un estado miembro y otros estados miembros. Finalmente, en la sentencia de 21 de diciembre de 2021 que se citaba en el epígrafe anterior se indica que «el Tribunal de Justicia tiene la competencia exclusiva para dar la interpretación definitiva de dicho Derecho [el derecho de la UE]» (núm. 254).
La cuestión prejudicial es el instrumento básico que permite la cooperación entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia en la interpretación del derecho de la UE. La cuestión prejudicial aparece prevista en el art. 19.3.b) del TUE y se regula más extensamente en el art. 267 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE). Mediante la cuestión prejudicial, los jueces nacionales tienen la oportunidad de resolver las dudas que se les planteen sobre la interpretación del derecho de la UE y el Tribunal de Justicia dispone de una herramienta para unificar la interpretación del derecho europeo. Sin duda, es uno de los instrumentos más relevantes en la integración europea y el Tribunal de Luxemburgo ha defendido siempre la libertad de los jueces nacionales para presentar la cuestión prejudicial cuando hayan de aplicar derecho de la UE, sin que puedan estar vinculados por la doctrina sentada por tribunales superiores (STJ de 16 de enero de 1974, C-166/73, ECLI:EU:C:1974:3).
Entiendo que no haría falta recurrir al derecho de la UE para negar la posibilidad de prohibir que un juez español plantee una cuestión prejudicial cuando lo considere necesario en el marco de un procedimiento del que está conociendo, pues forma parte de la independencia judicial desarrollar con plena libertad, y sometido únicamente a la ley, la función jurisdiccional; pero la normativa de la UE aporta un argumento adicional a esta prohibición de injerencia en la facultad judicial de plantear una cuestión prejudicial. La importancia del diálogo que se establece entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Luxemburgo mediante este instrumento lo blinda ante cualquier intento doméstico de limitar la facultad de los jueces para consultar al Tribunal de Luxemburgo sobre la interpretación del derecho europeo. La sentencia de 22 de febrero de 2022 que se citaba antes lo deja claro cuando indica:
«Constituye, además, una garantía inherente a la independencia de los jueces nacionales el hecho de que dichos jueces no estén expuestos a procedimientos o sanciones disciplinarios por haber ejercido la facultad de plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 267 TFUE, que es de su competencia exclusiva».
Así pues, parece cerrada la vía a restringir de cualquier forma la posibilidad de que los jueces o tribunales planteen cuestiones prejudiciales al Tribunal de Luxemburgo. En el siguiente apartado veremos cómo se proyecta esto en los casos que nos ocupan.
C) ¿Intenta el Tribunal Constitucional limitar la facultad de los tribunales ordinarios para plantear cuestiones prejudiciales?
En el epígrafe II habíamos visto que del tenor de la LOTC podría derivarse, por una parte, que los tribunales ordinarios no pueden apartarse de lo establecido en las decisiones del TC; lo que puede incluir aspectos no meramente constitucionales en tanto en cuanto, en el caso de los recursos de amparo, el Tribunal Constitucional puede aplicar norma infraconstitucional; y, por otra parte, que existen herramientas que permitirían al TC impedir el planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Luxemburgo. En ese mismo epígrafe habíamos visto que una interpretación literal de la LOTC en el sentido apuntado supondría la quiebra de la independencia judicial, por lo que -añado aquí- debería ser inconstitucional; aunque quien tendría que determinarlo… sería el propio Tribunal Constitucional. En definitiva, del conflicto planteado entre el TC, la AP de Sevilla y el TSJ de Madrid se deriva, como primera conclusión, la necesidad de reformar la LOTC para permitir una adecuada distribución de funciones entre el TC y la jurisdicción ordinaria.
En el epígrafe III, además, hemos visto cómo cualquier intento del TC para dificultar el planteamiento por los tribunales ordinarios de cuestiones prejudiciales implicaría una flagrante contradicción con el derecho de la UE; por lo que, lo más sensato, sería que el Constitucional se abstuviera completamente de intervenir en las iniciativas de la AP de Sevilla y del TSJ de Madrid en relación a dichas cuestiones prejudiciales. Ahora bien, como sabemos, ya se han producido injerencias al reclamar a uno y otro tribunal la remisión de las actuaciones relativas al planteamiento de la cuestión prejudicial.
Y en el orden del día del Pleno del Tribunal del 8 de abril se incluye el análisis de estas cuestiones prejudiciales.
La referencia al art. 92.1 de la LOTC en el orden del día puede ser un recordatorio de la facultad que, como hemos visto, confiere ese precepto al Tribunal Constitucional para «declarar la nulidad de cualesquiera resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su jurisdicción, con ocasión de la ejecución de éstas, previa audiencia del Ministerio Fical y del organo que las dictó». Entiendo, sin embargo, que en este caso, dado que el contenido de las sentencias del TC que se relacionan con el TSJ de Madrid y la AP de Sevilla no incluye más la anulación de las sentencias previas, pretender que el planteamiento de las cuestiones prejudiciales contraviene esas sentencias del TC sería claramente exorbitante. Ahora bien, también hay que recordar el art. 4.1 de la LOTC también prevé la declaración de nulidad de todas las resoluciones que menoscaben la jurisdicción o competencia del Tribunal Constitucional. En una interpretación estricta, este precepto habilitaría para declarar la nulidad de las decisiones que se pronuncian sobre cuestiones que son competencia del Tribunal Constitucional; pero en una más amplia podría cubrir todas aquellas resoluciones que no respetan -de acuerdo con el criterio del TC- la especial posición que este órgano jurisdiccional tiene en el ordenamiento. Sea como fuere, la posibilidad de alguna actuación respecto a las decisiones adoptadas por la AP de Sevilla y el TSJ de Madrid no puede descartarse.
Es más, aunque no se mencione, el hecho de que se hubiera requerido la remisión de las actuaciones relativas al planteamiento de las cuestiones prejudiciales, pudiera conectarse con la previsión del art. 92.4 de la LOTC que prevé que se requiera información a quienes han de cumplir las resoluciones del TC, un requerimiento de información que puede ir acompañado de la imposición de multas coercitivas y otras medidas sancionadoras.
Desde mi perspectiva, que se debata en un pleno del TC el tema del planteamiento de cuestiones prejudiciales por los tribunales ordinarios ya es, en sí, un atentado a la independencia judicial y a la libertad de los órganos jurisdiccionales para plantear cuestiones prejudiciales; una libertad garantizada -como hemos visto- de la manera más amplia y rotunda posible por el Tribunal de Luxemburgo.
IV. Conclusión
Al comienzo indicaba que el conflicto que se estaba planteando entre el Tribunal Constitucional, la AP de Sevilla y el TSJ de Madrid era extraordinariamente interesante. Llegados a este punto, creo que puede concluirse que nos encontramos ante un caso (casos) que permitirán apreciar con nitidez los problemas que plantea la superposición de funciones del Tribunal Constitucional y la jurisdicción ordinaria en la reparación de los derechos que se han reconocido vulnerados en un recurso de amparo; el carácter exorbitante de la exigencia de que ningún órgano jurisdiccional pueda enjuiciar las decisiones del Tribunal Constitucional, cómo la obligación de seguir la doctrina del TC en la interpretación de la Constitución no puede derivar hacia la emisión de instrucciones directas o indirectas por parte de éste último hacia los tribunales ordinarios; y cómo es necesario el mayor respeto institucional entre los distintos órganos jurisdiccionales, tanto desde los tribunales ordinarios hacia el TC como desde este último hacia los tribunales ordinarios.
A lo anterior hay que añadir que ningún órgano jurisdiccional puede verse condicionado en su aplicación del derecho de la UE, incluyendo la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales cuando lo estime oportuno. El caso que nos ocupa nos permite apreciar que sin estas exigencias del derecho europeo no sería impensable una actuación exorbitante del TC que, incluso con los límites que impone la UE, no es completamente descartable.
Rafael Arenas Garcia 